Siyasal Paradigmalar
Doç. Dr. Burak Cop Türkiye’de muhalefetin 2017 referandumundan beri “güçlendirilmiş parlamenter sistem” diye formüle ettiği yeni anayasa arayışı bir süredir Cumhur İttifakı’nın da gündeminde. Partiler... İkinci Meclis İhtiyacı

Doç. Dr. Burak Cop
Bahçeşehir Üniversitesi Siyaset Bilimi ve
Uluslararası İlişkiler Bölümü Öğretim Üyesi

 

Türkiye’de muhalefetin 2017 referandumundan beri “güçlendirilmiş parlamenter sistem” diye formüle ettiği yeni anayasa arayışı bir süredir Cumhur İttifakı’nın da gündeminde. Partiler arasındaki siyasi manevraların ne olacağından bağımsız olarak, muhalefetin, arzu ettiği anayasal düzeni detaylandırması gerekiyor. Bu yönde çalışmalar sürüyor. Söz gelimi CHP, kendi bünyesinde özel olarak güçlendirilmiş parlamenter sistem üzerine çalışan bir komisyon kurdu. Bu yazıda siyasal sistemimizde eksikliği yoğun olarak hissedilen fren ve denge mekanizmalarını güçlendirmeye yönelik bir öneri olarak ikinci meclisin, yani senatonun kurulmasını ele alacağız.

Yasama organının tek meclisli veya iki meclisli olması kurucu iradenin tercihine bağlıdır. Birtakım genellemeler yapmak mümkün ancak bunların mutlak nitelikte olmadığını belirtelim. Federal devletlerin büyük çoğunluğu iki meclisli. Buralarda senato eyaletlerin, alt meclis ise tüm ulusun temsilcilerinden oluştuğu için çift meclisli olma hali zorunluluk olarak görülebilir, ancak bu durumun yabana atılmayacak sayıda istisnası da var. Kimi küçük ülkelerin yanı sıra Irak ve Venezuela da tek meclisli federal devletler arasında yer alıyor. Federal devletlerin yaklaşık beşte biri tek meclisli yasama organına sahip. Buna karşılık üniter olduğu halde iki meclise sahip onlarca ülke var. Birleşik Krallık, İtalya, Fransa, Japonya, Hollanda, İrlanda, Çekya ve Romanya çift meclisli üniter devletlerden bazıları.

Büyük bir yüzölçümüne ve nüfusa sahip ülkelerin çift meclisli olması daha olası. Tek meclisli ülkelerin ortalama nüfusu, çift meclisli ülkelerinkinin yarısından az. Fakat bunun da bir zorunluluğa değil, genel manzaraya işaret ettiğini belirtelim. Her ne kadar son 70 yılda Yeni Zelanda, Danimarka, İsveç, Norveç gibi çift meclisten tek meclise geçen bazı ülkeler olsa da (12 Eylül darbesi sonucu Türkiye de bu ülkelerden biri oldu), genel eğilim ters yönde: 1980’de parlamentoya sahip ülkelerin yüzde 67,5’i tek meclisliyken bu oran 2000’de yüzde 64’e, 2014’te ise yüzde 59’a düştü. Otoriter rejim sonrası demokratikleşme tecrübesi yaşayan ülkelerde ikinci meclisin kurulmasının yaygın bir tercih olduğunu not edelim. 1961 Anayasası ile Türkiye daha demokratik bir düzene geçerken Cumhuriyet Senatosu’nun kurulması bununla ilgiliydi, AKP sonrası dönemin muhtemel parlamenter sistem yapılanmasında ikinci meclisin yer almasını savunmamız da bununla ilgilidir.

Türkiye’nin senato deneyimi

İki meclisli yasama organı, 1876’ya kadar uzanan anayasal/parlamenter mirasımızın bir parçasıdır. Osmanlı-Türk anayasal geleneğinin ilk anayasası olan Kanun-i Esasi’nin 23 Aralık 1876’da ilan edilmesinin ardından oluşturulan yasama organı Meclis-i Umumi, üyelerinin seçimle belirlendiği bir alt meclis (Meclis-i Mebusan) ve Padişah tarafından atandığı bir üst meclisten (Meclis-i Ayan) oluşuyordu. 130 kişiden oluşması kararlaştırılan ilk Meclis-i Mebusan’ın, 80 Müslüman ve 50 Gayrimüslim üyesiyle, Osmanlı Devleti’nin demografik yapısını yansıtması planlanıyordu. Ancak Romanya, Karadağ, Sırbistan ve Umman gibi imparatorluktan kopmak isteyen özerk vilayetlerin temsilci göndermemesi sonucu meclis 115 üyeyle toplandı. 21’i Müslüman, 5’i de Gayrimüslim olmak üzere 26 üyeden oluşan Meclis-i Ayan ise, Osmanlı Devleti’nde Avrupa’daki gibi bir aristokrat sınıf olmamakla beraber deyim yerindeyse daha “aristokratik” unsurlardan oluşan, tüm üyelerini Padişah’ın ataması bakımından da müesses nizamı koruması öngörülen bir kamaraydı.

Günümüzde kimi ülkelerdeki üst meclisler aristokratik dönemin uzantısı ya da kalıntısı niteliğindedir. Birleşik Krallık ve Japonya buna örnektir. Birinci Dünya Savaşı’nı takip eden işgalden ötürü Kurtuluş Savaşı yaşanmasaydı ve 16 Mart 1920’de İstanbul’un Müttefikler tarafından işgal edilmesi sonucu Meclis-i Mebusan dağıtılmasaydı, tarihin akışı farklı olacak; Ankara’da olağanüstü koşullarda bir meclisin toplanması muhtemelen söz konusu olmayacaktı. Dolayısıyla her şeyin “olağan” seyrinde ilerlediği alternatif bir tarihsel mecrada padişahın yetkilerinin gitgide sembolik hale geldiği, iki meclise dayanan parlamenter sistemle yola devam edileceğini düşünmek mümkündür. İkinci Abdülhamit’in 30 yıllık istibdadının ardından başlayan İkinci Meşrutiyet dönemindeki gelişmeler bu yöndeydi.

Kanun-i Esasi’de 1909 yılında yapılan değişikliklerle Osmanlı Devleti, padişahın yetkilerinin oldukça kısıtlı olduğu bir meşrutî monarşiye dönüştü. 1909 değişiklikleriyle padişahın meclis huzurunda anayasaya bağlılık yemini etmesi zorunlu oldu. Padişah kabinede sadece sadrazamı (başbakan) ve şeyhülislamı atama yetkisine sahip kılındı. Üstelik atayacağı sadrazam, Meclis-i Mebusan’dan güvenoyu alma olanağına sahip biri olmalıydı. Şeyhülislam ise 1916 yılında kabineden çıkartılacaktı. Bakanlar kurulu padişah değil meclis karşısında sorumlu kılındı. Önemli konulardaki antlaşmaların Meclis-i Umumi tarafından onaylanması şart koşuldu. 1867’de kurulan Şura-yı Devlet yasama faaliyetlerinin tamamen dışına çıkartılarak Meclis-i Umumi yegâne yasama organı haline getirildi. Padişahın meclisten gelen yasayı veto etme yetkisi kaldırıldı; artık meclisten çıkan bir yasayı ancak geri gönderebiliyordu ve bu yasanın meclis tarafından üçte iki çoğunlukla bir kez daha kabul edilmesi durumunda bunu onaylamak zorundaydı. En önemlisi, padişahın Meclis-i Mebusan’ı feshederek seçime götürmesi çok zorlaştırıldı. 1909 yılında padişahın meclisi feshetmek suretiyle seçimlerin yenilenmesi kararını alması, 2017 referandumu sonucu yürürlüğe giren sistemde cumhurbaşkanının aynı kararı istediği anda alabilmesinden farklı olarak zorlu koşullara bağlanmıştı. 1909 anayasa değişiklikleriyle, burada değindiklerimize ek olarak, padişahın aleyhine ve yasamanın lehine başka düzenlemeler de yapıldı.

Hükümdarın yetkilerinin kısıtlandığı, hatta sembolikleşmeye başladığı bir parlamenter sistem Türkiye’nin daha cumhuriyetten evvel girdiği istikametti. 1919 seçimleriyle oluşan son Osmanlı Mebusan Meclisi de (Misak-ı Milli’yi kabul edecek olan bu meclistir) Sultan Vahdettin’e rağmen, istemediği halde ona kabul ettirilerek vücut bulmuştu. Türkiye’nin anayasal serüveninin sonraki durakları 1921 ve 1924 anayasaları olacaktı. Bu anayasalar da eleştirilebilecek yanlarına rağmen meclisin üstünlüğünü öngören, parlamenter sistem mantığına dayanan, başkanlık sistemine geçişi ima dahi etmeyen metinlerdi. Fakat düşman işgali ve Kurtuluş Savaşı sonucu, Türkiye’nin 1876’da başlayan anayasal gelişim sürecinde bir kopuş değilse de kırılma yaşanmış, savaş koşullarının tek meclisli yasama organı cumhuriyetin ilanından sonra da yoluna aynı yapıyla devam etmiştir.

Türkiye’de 1950’li yıllar boyunca DP iktidarının, adaletsiz seçim sisteminin de katkısıyla mecliste elde ettiği ezici çoğunluk sayesinde otoriterleşmesi, çok partili ve çoğulcu bir siyasal yaşama uygun olmayan 1924 Anayasası’nın adeta kaçınılmaz sonucuydu. 2002’de yitirdiğimiz Bülent Tanör’ün ifadesiyle “1924 metni siyasal çoğunluklar için tek elden ve oldukça frensiz yönetim olanakları sunmaktaydı. (…) Güçler birliğine ve soyut bir ulusal egemenlik anlayışına dayalı bu metin, azınlıkların ve muhalefetin korunmasını sağlayacak çoğulcu bir demokrasi için yetersiz, çoğunlukçu bir demokrasi içinse elverişliydi”. DP iktidarının on yıl boyunca oy oranının çok üstünde bir milletvekili oranına sahip olması ve DP’nin meclis grubunun parti liderliğinin egemenliği altında olması, Tanör’ün deyişiyle “1924 Anayasası’nın öngörmüş olduğu meclis üstünlüğü sistemini de tersine çevirmiş, fiilî bir yürütme üstünlüğü ya da parti oligarşisi sistemi yaratmıştır”.

Özellikle de üniter devletlerde senato yürütme erkini sınırlayan, fren ve denge mekanizmalarını güçlendiren bir araç olarak görülür ve alt meclislerin iş yükünü azaltarak daha nitelikli bir yasama faaliyetinin önünü açması beklenir. 1950’ler boyunca meclisin, yürütmeyi denetleyip dengelemek bir yana, muhalefet üzerindeki iktidar baskısının aracı haline gelmesi muhalif partilerin ikinci bir meclis kurulmasını gündemlerine alması sonucunu doğurdu. TBMM’nin daha dengeli bir yasama organına dönüşerek çoğunluk tahakkümünün aracı olmaktan çıkacağı düşüncesiyle CHP, Cumhuriyetçi Millet Partisi ve Hürriyet Partisi’nin 1957’deki ortak bildirisinde ikinci meclisin gerekliliği vurgulandı. Aynı şekilde CHP’nin 1957 seçim bildirgesi ve 1959 İlk Hedefler Beyannamesi’nde de ikinci meclis vaat edildi. 1950’lerin birikimi 1961 Anayasası’nda somut sonucunu verdi: TBMM Millet Meclisi ve Cumhuriyet Senatosu olarak iki kanattan oluştu.

Güçlü ve zayıf çift meclis sistemleri

Siyaset bilimi yazınında “güçlü” çift meclis sistemi ile her iki meclisin denk güçte olduğu rejimler kastedilir. Bu sistem daha çok federal devletlerde görülür. “Zayıf” çift meclis sistemlerinde ise alt meclis senatoya göre daha güçlüdür; bütçe kontrolü ve yasama esasen alt meclisin yetkisindeyken senato yasamayı geciktirme ve değişiklikler önerme yetkisine sahiptir. Burada güçlü ve zayıf sözcüklerinin olumlu ya da olumsuz bir anlam ifade etmediğinin, nötr içerikli olduğunun altını çizelim. 1961 Anayasası döneminde TBMM zayıf çift meclis sistemine yakın bir işleyişe sahipti. Bütçe kanunları Cumhuriyet Senatosu’nda (CS) görüşüldükten sonra Millet Meclisi’ne (MM) gelir ve burada kesinleşerek son halini alırdı. Diğer tüm yasa teklifleri ve taslakları önce MM’de, ardından CS’de görüşülürdü, ancak uyuşmazlık hallerinde son söz MM’nindi. Hükümete güvenoyu ya da güvensizlik oyu verme, gensoruyla hükümeti düşürme yetkisi de yalnızca MM’deydi.

Müstakbel güçlendirilmiş parlamenter sistemde yer alması gereken üst meclis de –adı geçmişteki gibi Cumhuriyet Senatosu olabilir yahut başka bir isim bulunur– alt meclisten daha az yetkiye sahip olmalıdır. Asıl belirleyici olan TBMM’nin rejimin ağırlık merkezini oluşturması, başbakanlık makamının geri getirilerek TBMM’ye karşı sorumlu kılınması, Cumhurbaşkanı’nın ise sembolik yetkilere sahip olmasıdır. İki kanattan oluşması her halükârda TBMM’nin ağırlığını arttıracaktır, kanatlar arasındaki ilişkinin niteliği ise ikincil önemdedir.

Alt meclis için seçimler, yani milletvekili genel seçimleri dört veya beş yılda bir yapılacaktır (kanımızca dört yılda bir olması daha uygundur). İki yılda bir senato üyelerinin üçte birinin yenilenmesi ise TBMM’nin iki kanadının kompozisyonunun farklı olmasını sağlayarak meclisin yürütmeyi dengeleme/denetleme işlevini güçlendirecektir. Alt meclisten güvenoyu alan iktidar partisi ya da koalisyonu muhtemelen orada çoğunluğa sahip olacaktır, ancak üst mecliste muhalefet çoğunlukta olabilir. Bu da TBMM’nin iktidarın “kanun çıkarma makinesi”ne dönüşmesinin önünü kesecektir. Ayrıca alt mecliste muhalefetin araştırma komisyonu vb. mekanizmalarla iktidarı denetleme imkanından mahrum kaldığı durumlarda bu denetimi üst mecliste hayata geçirmesi mümkün olacaktır. Senato üyelerinin bir kısmının iki yılda bir yenilenmesi ayrıca “siyasi barometre” işlevi görecektir: Halkın siyasal eğilimlerindeki değişimin parlamentoya yansıması için dört (bugünkü haliyle beş) yıl beklemek gerekmeyecektir. TBMM’nin daha dinamik bir yapıya kavuşacağını söylemek dahi mümkündür.

Sözün özü, kuvvetler ayrılığının ortadan kaldırıldığı çarpık ve otoriter başkanlık sistemi yerine, yasamanın yürütmeden bağımsızlaşacağı parlamenter sistemin önemli bir unsuru olarak iki meclisli yasama organını savunmaktayız. Güçlendirilmiş parlamenter sistem için de zayıf çift meclis sistemi öneriyoruz.

Şimdiye kadar Yorum yok.

Aşağıda Yorum bırakmak için ilk siz olun.

E-posta hesabınız yayımlanmayacak. Gerekli alanlar * ile işaretlenmişlerdir