Devletin “Koruyuculuk” Görevi ve Afet Hukuku

Başak Kamacı Budak

Biyolojik, psikolojik ve sosyolojik bir varlık olarak insan; dünyayı güvenilir ve kontrolü altında bir yer olarak algılamaya ihtiyaç duyar. Global düzeyde, 2019 yılından itibaren tüm dünyayı etkisi altına alan COVID-19 Salgını ile büyük oranda sarsılan yaşamsal güvenlik ve kontrol duygusunun insan/toplum psikolojisinde yol açtığı/ açacağı etkilerin sonuçları pek çok araştırmanın konusu olmaya devam ediyor.

Pandemiye benzer bir biçimde, afetler de yaşamsal tehdit oluşturarak, insanoğlunun güvende olma ihtiyacını olumsuz etkileyen, kontrol edilemezlik duygusunu pekiştiren travmatik olgular olarak, özellikle ülkemizde, umutsuzluk ve çaresizlik duygularının derin bir biçimde beslenmesine katkı sağlıyor.

Yaşanan deprem, sel ve yangın felaketlerinde devletin kurumlarının sergilediği acziyet ve açıklamalardaki tutarsızlık ise; birey olarak yaşadığımız yaşam kaygısının yanı sıra vatandaş olarak da kendimizi sahipsiz ve tekinsiz hissetmemize yol açıyor.

Dünya ölçeğinde ekonomisi gelişen ülkeler gerçekleşen doğal afet sonrasında tüm imkanlarını kullanabiliyorken, gelişmekte olan ülkeler doğal afetler sırasında kısıtlı olanaklarla karşı karşıya. Afetler sonrası yaşanan kayıpların sayısı, ülkelerin gelişmişlik düzeyi ile doğrudan ilişkili. CRED’in (Centre for Research on the Epidemiology of Disasters) verilerine göre; gelişmiş ülkelerin afet sonrası kayıpları %36 iken, gelişmekte olan ülkelerin kayıpları %68 oranında. Türkiye gibi gelişmekte olan ve az gelişmiş ülkelerin afetlere karşı yeterli düzeyde hazırlıklı olmaması ciddi bir tehdide, yıkıma ve kayıplara neden olmaya devam ediyor.

Afet öncesi oluşabilecek hasarı en az indirgemek konusunda sınıfta kalan Türkiye, afet sonrası yaşanan yıkım ve vatandaşların yaşadığı mağduriyetin giderilmesinde de, devletin sorumluluklarını yerine getirememesiyle, yaşanan felaketin sonuçlarının çarpan etkisini rttırıyor.

Bu yazımızda, devletin afetler karşısındaki sorumluluğunu ve vatandaşın mağdur olduğu/edildiği doğal afetler ve insan kaynaklı afetlere ilişkin; hazırlık aşamasında, afet sırasında ve sonrasında devletlerin fiilleri hakkındaki meselelerle ilgilenen hukuk alanı olarak Afet Hukuku ele alınacaktır.

Afet Hukukuna ilişkin mevzuata ilişkin düzenlemelere de kısaca yer verilecek yazıda, esas olarak konu; insan hakları, çevre hakkı ve kent hakkı kavramları etrafında düşünülmektedir. Abraham Maslow’un “İhtiyaçlar Hiyerarşisi Teorisi”nden yola çıkılarak, Çek kökenli Fransız hukukçu Karel Vasak’in İnsan Haklarının Tarihsel Gelişimini açıklayan “Üç Kuşak İnsan Hakları” tanımlamasına göre Afet Hukuku’nun hangi normlar içinde ele alınması gerektiği tespit edilecektir. Sonuç bölümünde ise Afet Hukuku alanında ülkemizde yapılması gereken düzenlemelere ilişkin öneriler okuyucuyla paylaşılacaktır.

İhtiyaçlar Hiyerarşisinin Neresindeyiz?

Ülkelerin ve şehirlerin olağanüstü doğa olayları ve afetler karşısındaki dayanıklılığını irdelerken, Türkiye’de yaşayan vatandaşlar olarak, Amerikalı psikolog Abraham Maslow’un “İhtiyaçlar Hiyerarşisi Teorisi”ne göre, hangi psikolojik ve yaşamsal düzeydeki ihtiyaçlarımızı karşılamakla meşgul olduğumuzu en kısa yoldan tespit etmekte fayda var.

Maslow’a göre insanın ihtiyaçları belirli kategorilerde incelenebilir. Yaşamsal denilebilecek bu ihtiyaçları giderildikçe insan, daha “üst ihtiyaçlar”ı tatmin etme arayışına girer. Bu ihtiyaçların karşılanma düzeyi arttıkça, insanın kişilik gelişiminin düzeyi de artmaktadır. Maslow’un teorisinde insanın gereksinimleri; Fizyolojik Gereksinimler, Güvenlik Gereksinimi, Sosyal Gereksinimler, Saygınlık / Aidiyet Gereksinimi ve son olarak Kendini Gerçekleştirme Gereksinimi şeklinde kategorize edilmektedir.

Birincil ve yaşamın sürmesi için zorunlu olan Fizyolojik ve Güvenlik Gereksinimleri insanın hayatta kalabilmesinin koşulunu oluşturmaktadır. Maslow’un teorisini açıklarken, sıklıkla karşımıza çıkan ihtiyaçlar piramidinin en alt basamaklarını oluşturan bu gereksinimler; insan varlığının temelidir. Hemen burada belirtmeliyiz ki, Maslow’un kendisi hiçbir zaman teorisini bu piramit görseli üzerinden anlatmamıştır. Ancak sonradan, teoriyi daha basit ve anlaşılabilir kılmak için, Maslow’un ihtiyaçlar hiyerarşisi teorisi, piramit ile görselleştirilmiştir.

Fizyolojik Gereksinimlerimiz; kısaca yiyecek, su, barınak, uykuya karşılık gelir. Güvenlik Gereksinimlerimiz ise; kişisel güvenlik, finansal güvenlik, sağlık ve esenliktir. Bireyler ancak bu en temel ihtiyaçlarını karşıladıktan sonra, diğer üst düzey ihtiyaçları karşılamaya çalışırlar.

Üst düzey ihtiyaçlar olarak Maslow tarafından kategorize edilen Sosyal Gereksinimler, Saygınlık / Aidiyet Gereksinimi ve Kendini Gerçekleştirme Gereksinimi; sosyal bir varlık olan insanın, kendi varlığını sürdürmeyi garanti altına aldıktan sonra, “öteki” ile yani diğer insanlar ve toplumla ilişkilerini tanımlayan düzeydir. Sevme/sevilme, aile, dostluk, meslek, ait olma, idealler, fikirler, saygı/öz-saygı, başarı, erdem, yaratıcılık, kişisel tatmin, aidiyet gibi kavramlar; yaşamsal tehlikeleri alt etmeyi başarmış, kendini güvende hisseden insanın; varlığını taçlandırarak kendini gerçekleştirmek için doyuma ulaştırmaya ihtiyaç duyduğu aşamaya ait kavramlardır.

İhtiyaçlar hiyerarşisinde insanın varacağı en üst aşama olan Kendini Gerçekleştirme Gereksinimi, “iç tatmin” duygusuna denk gelmektedir. Bu aşamaya varmış insan, tüm temel gereksinimlerini karşılayarak doyuma ulaşmış, erdemli, ön yargısız, yaratıcı ve kişisel gelişimini tamamlamış “hakiki insan”dır.

Kendini gerçekleştiren insan, artık zirvede yaşamaktadır. Burada çok çarpıcı bir ayrımı belirtmeden geçmememiz lazım: Maslow’a göre iki tür zirve yaşantısı vardır:

Zirveye ulaşanlar ve ulaşamayanlar. Kendini gerçekleştiren, ancak zirveye ulaşamayanlar dünyayı daha yaşanabilir bir yer haline getirmeye çalışan politikacılar ve reformculardır. Zirveye ulaşmayı başaranlar ise; kişiler ise şiire, müziğe, felsefe ve dine daha yatkındırlar. Yani kendini gerçekleştirerek zirvede yaşamayı başaran insanlar sanat ve felsefe ile uğraşmaktadır. Siyaset alanı ise kendini gerçekleştirmesine rağmen zirveye çıkmayı, yani iç tatmini en üst düzeyde yaşamayı başaramayanlardır. O yüzden, yarım kalmış iç tatmin duygularıyla, daha iyi bir dünyayı kurmak için mücadele ederler.

Siyaset alanının karşısında, sanat ve felsefenin yüceltilmesi ve insan olmanın en üst varoluş alanı olarak kabul edilmesi, bir başka yazının konusu olmayı hak ediyor. Ama zirveye taşıyan nüansın kavramsal olarak “aşkınlık / transandantal / transcendence” kavramı olduğunu belirterek konuyu burada sonlandıralım.

Maslow’un penceresinden ülkemizdeki duruma bakacak olursak; Tüketici Hakları Derneği’nin Haziran 2022 verilerine göre; tüketicilerin %95’i aç ve yoksul. Bu oran, 85 milyonluk ülke nüfusumuzun 80 milyonuna tekabül eden çarpıcı bir oran. Açlık sınırının 6.017,85 TL, yoksulluk sınırının ise 19.602,14 TL olarak açıklandığı ekonomik tabloda; tüketicilerin %49,6’sı açlık sınırının altında ve %45,2’si ise yoksulluk sınırının altında yaşam mücadelesi veriyor.

Bu  verilere  bakıldığında;  en  iyimser  değerlendirmeyle,  Türkiye  nüfusunun

%49,6’sının, Maslow’un ihtiyaçlar hiyerarşisinin en alt basamaklarında yaşadığını, yani insan olarak varlığını sürdürebilmek için gerekli temel ihtiyaçlara ulaşamadığını tespit etmemiz mümkün. Bu nedenle de üst ihtiyaçlardan bahsetmenin “lüks” olarak değerlendirilebileceği bir ortamda; siyaset alanında; sosyal, hukuki, kültürel haklardan bahsedildiğinde, toplumsal düzeydeki duyarsızlığın/ tepkisizliğin anlaşılabilir olduğunu tespit etmek ve anlamlandırmak gerekiyor.

İnsan Haklarının Üç Kuşağı

 İnsanca yaşamak için gerekli olan ancak konuşulması lüks sayılan, bedensel ve ruhsal bütünlüğümüz için gerekli, doğuştan sahip olduğumuz kabul edilen haklarımız ile ilgili durumumuzun tespiti için; insan haklarını kuşaklara göre sınıflandıran Çek-Fransız Hukukçu Karel Vasak’a başvuracağız.

Karel Vasak, insan haklarının tarihsel gelişiminin 20. yüzyıl sonuna kadarki sürecini, Üç Kuşaklı bir sınıflandırma yaparak tasnif eder: Bunlar; Klasik Haklar olarak tanımlanan Birinci Kuşak Haklar, Sosyal Haklar diye tanımlanan İkinci Kuşak Haklar ve Dayanışma Hakları olarak tanımlanan Üçüncü Kuşak Haklar’dır.

Türkiye Cumhuriyeti vatandaşları olarak; insan hakları bakımından durumumuzu Vasak’in kuşaklarına göre tanımlamaya çalışırken, Maslow analizinde olduğu gibi, yaşamsal olarak ihtiyaç duyduğumuz güvenlik duygusundan, hukuk ve insan hakları alanında da sahip olmadığımız gerçeğini sanırım uzun uzun anlatmamıza gerek yok.

Maslow-Vasak kategorizasyonu arasında bir eşleştirme/karşılaştırma yaptığımızda, haklarımız konusunda maalesef piramidin en alt kademesindeki yolcularız. Fiziksel var oluş mücadelemizi sürdürürken, “bilinçli ve düşünen insan” olarak da zorlu bir kendini ifade etme çatışmasının aktörleri durumundayız.

Fransız hukukçu Vasak, Birinci Kuşak Hakları, “devlete karşı bireyi korumayı amaçlayan haklar” olarak tanımlar. Yaşama ve özgürlük hakkı, eşitlik, kişi olarak tanınma, savunma ve adil yargılanma hakkı, düşünce, din ve vicdan özgürlüğü, ifade özgürlüğü gibi temel hak ve özgürlükleri ifade eden Birinci Kuşak Haklar, devletin birey üzerindenki konumunu sınırlandırırken aynı zamanda bireye üçüncü kişilerin ve toplumun dokunamayacağı özel/bağımsız bir eylem alanı tanımlamaktadır.

İkinci Kuşak Haklar, Sanayi Devrimi ile birlikte ortaya çıkan ekonomik ve sosyal dönüşümün yarattığı ve giderek derinleşen sosyal ve sınıfsal eşitsizliğin tarihsel bir sonucu olarak ortaya çıkmıştır. Sosyal güvenlik, örgütlenme, çalışma, sendika kurma, eğitim, sağlık, beslenme ve konut hakkını içeren İkinci Kuşak Hakların en önemli belgesi İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi’dir.

3. Dünya Savaşı sonrası ortaya çıkan ve uluslararası düzeyde yeni sorunların gündeme gelmesi ile de Üçüncü Kuşak Haklar tartışması başlamıştır. II. Dünya Savaşı göstermiştir ki; İnsan Hakları sorunu sadece devletlerin kendi iç meselesi değil, uluslararası toplulukların bütününü ilgilendiren ve birlikte çözülmesi gereken bir sorun alanıdır. “Topluluk dayanışması” kavramını öne çıkaran 3. Kuşak Haklara “Dayanışma Hakları” da denir. Üçüncü kuşak insan hakları özünde taşıdığı dayanışma felsefesi ile tüm bireyler ve devletler arasında işbirliğini gerektirmektedir.

Bu anlamda 3. Kuşak Hakların oluşum süreci henüz tamamlanmamış, günümüzde de tartışılmaya devam edilmektedir. Dünya kaynaklarının ve yaşamın sürdürülebilmesi için Dayanışma Haklarının hukuki süreçlerinin de tamamlanması günümüz uluslararası hukukunun en önemli gündem maddelerinden birini oluşturmaktadır.

Afet Hukukunun Tanımı

 Yazımızın ana tartışma konusu olan Afet Hukuku’nu içerik ve hukuk normları bakımından; İnsan Hakları Hukuku ve Çevre Hukuku alanlarıyla kesişim halinde ele almamız gerekiyor. Bu bakımdan Afet Hukuku, hem devletin bireye karşı sorumluluklarını hatırlatan Birinci Kuşak Haklar, hem de insanın sağlıklı/dengeli bir çevrede yaşama hakkının ifadesi olan “çevre hakkı” ve “kent hakkı” ile ilişkisi nedeniyle Üçüncü Kuşak Hakların konusudur.

Uluslararası Afet Hukuku (International Disaster Law) ya da Uluslararası Afet Müdahale Hukuku (International Disaster Response Law); doğal afetler ve insan kaynaklı afetlere ilişkin olarak bu afetlere hazırlık aşamasında, afet sırasında ve sonrasında devletlerin fiilleri hakkındaki hukuki meselelerle ilgilenen bir hukuk alanı olarak tanımlanabilir.

Devletlerin Afet Karşısındaki Sorumlulukları

Devletin uluslararası sorumluluğunu doğuran davranışlar, sadece “icrai eylemleri (acts)” değil, “ihmali eylemleri de (omissions)” kapsamaktadır.

Buna göre afet gibi durumlarda devletin, pozitif yükümlülükleri bulunmaktadır. Devletin pozitif yükümlülüklerinin olması, onların belli eylemlerde bulunmasını gerekli kılar. Afet durumunda tüm gücü ile seferber olmak ve gücünün yetmediği durumda uluslararası düzeyde başka ülke ve kurumlardan destek almak, devletin pozitif yükümlülüklerindendir.

Ülkemizde son yıllarda yaşanan orman yangınlarında, sel felaketlerinde devletin pozitif sorumluluklarını tam anlamıyla yerine getirememesi, icrai eylemleri yönetirken yaşanan kapasite sorunları ve ihmal sayılabilecek eylemleri düşünüldüğünde; vatandaşlarımızın yaşadığı mağduriyet öngörülemez değildir.

Afet öncesi alınması gereken önlemlerin alınmaması (dere yataklarının ıslahı, imar izinleri vb.), gerekli müdahale araçlarının hazır edilmemesi (yangın söndürme uçakları vb.), afet sonrası ortaya çıkan maddi-manevi kayıpların telafi edilmesinde yaşanan aksaklıklar (depremde yıkılan evlerin yerine hak sahiplerine yeni konut tahsisinde yaşanan çözümsüzlükler vb.) devletin “Yaşam Hakkını Koruma Sorumluluğu” ile çelişmektedir.

Açıklayıcı olması için Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin ülkemizde meydana gelen, İstanbul Ümraniye çöplüğünün patlaması sonucu hayatını kaybeden kişilerin yaşam hakkına ilişkin Öneryıldız Davasında vermiş olduğu kararı hatırlamakta fayda var. Mahkeme, tehlike doğuran faaliyetler sonucu kişilerin ölümünü ve Devletin “yaşamı koruma yükümlülüğü” konusunu ele almıştır. Bu karar, Mahkeme’nin yaşama hakkının devlete pozitif yükümlülükler yüklediği yönündeki içtihadını uyguladığı kararlardan biridir. Dava konusu olayda başvurucu, 28 Nisan 1993’te İstanbul Ümraniye’de şehir çöplüğünde metan patlamasından doğan kayma sonucu evinin yıkıldığını, aile üyelerinden dokuz kişinin öldüğünü, çöplüğün patlayabileceğine dair mevcut raporlara rağmen devletin gerekli tedbirleri almadığını ve bu nedenlerle yaşam hakkının ihlâl edildiğini ileri sürmüştür.

Doğal Mı İnsan Kaynaklı Mı?

 Ülkemizde yaşanan afetlerin büyük kısmının, doğal şartların ve ekosistemin insan eliyle tahribata uğraması sonucu ortaya çıktığının ülkemizdeki en somut örnekleri arasında; doğanın ritmine aykırı inşa edilen HES (Hidroelektrik Santralleri), dere yataklarında yapılmasına izin verilen imar uygulamaları, alanın jeolojik niteliğine ve deprem riskine rağmen verilen maden ocağı ruhsatları, imara açılan ormanlık alanlar

sayılabilir. Bu tablo karşısında, yaşanan afetleri doğal afet olarak nitelendirmek mümkün değil. Afetler, insan ve devlet eliyle yaratılan doğal tahribatın bir sonucu olarak karşımıza çıkıyor.

Devletin koruyuculuk sorumluluğunu yerine getirip getirmediğini irdelemek için ard arda bir dizi soruyu sormamız yeterli:

• Bir doğal afet önceden sezilebiliyor mu?
• Seziliyorsa önlem alındığı takdirde aynı etkiyi gösterecek mi?
• Doğal afetin sezilmesi ve beklentisinin anlaşılması ile meydana gelmesi arasında geçen zaman önlem almaya yetiyor mu?
• Devletin ya da İdarenin yaptığı ya da yapmadığı eylem ile meydana çıkan zarar arasında nedensellik bağı var mı?

Bu soruların cevapları bize afetin önlenebilir olduğunu gösteriyor ya da Öneryıldız Davası örneğinde olduğu gibi bir ihmali içeriyorsa, o zaman vatandaşın mağduriyetinin ve doğal çevreye verilen zararın; devletin görevini ihmalinden kaynaklı bir olgu olarak değerlendirilmesi kaçınılmazdır.

Mevzuatımız ve Afet Hukuku

 Afetlere ilişkin yasal mevzuatımız incelendiğinde; konunun daha çok afet sonrası yapılacak acil durum eylem planlarına yönelik ve mülkiyet hakkını esas alan düzenlemelere ilişkin olduğu görülmektedir. Afetlere ilişkin hazırlanmış, bütüncül nitelikte bir Kanun bulunmamaktadır.

“7269 Sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun” günümüzde yaşanan afetlerde ortaya çıkan ihtiyaçlara cevap vermekten oldukça uzaktır. Afet bölgesi ilanı ve zararların tanzimi konusundaki yürürlükteki hükümler ise, vatandaşın ihtiyaçlarına cevap vermediği gibi koyduğu şartlar bakımından da vatandaşın bürokratik sarmal içinde boğuşarak bir kez daha mağdur olmasına neden olmaktadır.

Bir diğer önemli tespitimiz; yürürlükteki kanun, yönetmelik ve genelgelerin içerik bakımından ağırlıklı olarak depreme odaklanmasıdır. Sel ve orman yangınlarına kısaca değinilmekte; ancak teknolojik kaynaklı afetler olarak tanımlayabileceğimiz uçak, gemi, tren kazaları ya da endüstriyel kazalara hiç değinilmemektedir.

Türkiye Cumhuriyeti devlet yönetiminin ve bürokrasisinin günümüzdeki en önemli sorunlarından biri olan mevzuattaki dağınıklık ve birbiriyle çelişir hale gelen hükümler nedeniyle uygulamada pek çok sorun yaşanmaktadır. Afet alanındaki mevzuatta da aynı parçalanmışlık ve karmaşıklık hakimdir. Özellikle genelge ve KHK’lar ile yürütülmeye çalışılan, günü kurtarmaya yönelik ve esasla çelişen siyasi-bürokratik anlayış, Devletin ve kurumların icra yeteneğini daha da hantallaştırmıştır.

Bu nedenle; bütüncül yaklaşımla, afet öncesi hazırlıklar ile sonrasındaki müdahale yöntemlerini ve zararın tazminini vatandaş lehine güvence altına alan bir Afet Kanunu’nun uluslararası hukuk/uygulamalar da göz önünde bulundurularak hazırlanması gerekmektedir. Yine hazırlanacak bu Afet Kanunu’na uygun olarak; öncelikle 3194 Sayılı İmar Kanunu, 4708 Sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanun, 6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun, 6305 sayılı Afet Sigortaları Kanunu gibi ilintili kanunların yeniden revize edilmesi ve alt mevzuatının hazırlanması gerekmektedir.

Afet Hukuku ve Yurttaş Hakları

 Genel çerçevesiyle özetlemeye çalıştığımız, insan hakları, çevre hakkı ve devletin sorumluluğu bağlamında Afet Hukuku’nun geliştirilmesi gereken bir hukuk alanı olarak tanımlarken; aynı zamanda vatandaşların devlet tarafından “korunma haklarının” da garanti altına alınması için gerekli hukuki ve uygulamaya yönelik alt yapı çalışmalarının ivedilikle ele alınması gerekmektedir.

İklim krizi ile birlikte gelecekte meydana gelmesi beklenen yeni afetler düşünüldüğünde, il ve ilçe ölçeğinde “Afet Analiz Haritalarına Esas Stratejik Planlama” çalışmalarının yerel düzeyde hazırlanması gerekmektedir. İmar planlarının ve diğer belediye uygulamalarının / yatırımlarının altlığını oluşturması zorunlu olan afet analizlerinin hazırlanmasında yerel yönetimlere de önemli görevler düşmektedir.

Afetlerden sonra ise vatandaşların bürokratik işlemlerin karmaşıklığı karşısında yaşadıkları mağduriyeti en aza indirgemek için izlemeleri gereken hukuki süreçlere ilişkin yerel yönetimler bünyesinde oluşturulacak birimler ile vatandaşlara hukuki ve teknik destek sağlanmalı, gerekli bilgilendirmeler yapılmalıdır.

Sonuç olarak; Afet Hukuku; temel ihtiyaçlarımızın karşılanmasının aniden kesintiye uğradığı anda devreye girmektedir. Devlet ise “koruma sorumluluğu” gereği yaşamsal, ekonomik ve sosyal ihtiyaçları sağlamalı ve bu Kanunlar ile güvence altına alınmalıdır.

Gereğini Yerine Getirme Zamanı

 Devletin “Uygulama yükümlülüğü”, gereğini yerine getirme yükümlülüğüdür.

 Bize düşen görev ise; açlık yoksulluk girdabında ihtiyaçlar hiyerarşisinin en alt kademesine mahkum edilmiş vatandaşlar olarak, “kompartımanı terketme cesaretini” göstererek “gereğini yerine getirmektir.”

 Devlet ve vatandaş arasında, yüzlerce yıldır verilen hukuki ve siyasi mücadeleyle elde edilmiş insan haklarını konuşmanın “lüks” sayılmadığı “hakiki insanlar” olarak yeni bir ülkeyi birlikte kurmak umuduyla.