Yapıcı Güvensizlik Oyu Yapıcı Mı?

Av. Onur Kılıç

Montesquieu yasama, yürütme ve yargının tek elde toplanmaması gerektiğini ve yasama ile yürütme güçlerinin aynı kişi veya grubun elinde olması halinde, özgürlükten söz edilemeyeceğini belirtmektedir. Türkiye Cumhuriyeti, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine kadar parlamenter sistem; yani kuvvetler ayrılığının kabul edildiği anayasalar ile yönetilmiştir.

Parlamenter sistemde yürütme gücü, yasama gücü tarafından güvenoyu ile seçilir ve ona karşı sorumludur. Bu kapsamda yasamanın yürütme karşısında en önemli mekanizmalarından biri de güvenoyudur. Güvenoyu, parlamenter sistemde, seçilmiş hükûmetin göreve yeni başlama aşamasında veya devam eden bir dönem içerisinde belli çoğunluktaki milletvekilinin isteği ve yürütmenin kararı doğrultusunda, meclis tarafından hükümetin devam edip edemeyeceği kararına ilişkin bir çeşit parlamento oylamasıdır. Güvenoyu, sonuçları bakımında, klasik güvensizlik oyu (“KGO”) ve yapıcı güvensizlik oyu (“YGO”) adı altında tanımlanabilir.[1] Bu çalışma, güçlendirilmiş parlamenter sistem içerisinde adı çok duyulan yapıcı/kurucu güvensizlik oyu üzerinde duracaktır.

A. Klasik Güvensizlik Oyu (KGO)

Türk Anayasasında uzun yıllar kullanılan klasik güvensizlik oyu iki şekilde kullanılmaktadır. Bunlar:

         1. Parlamenter Sistemde Hükümetlerin Kurulma Aşaması ve Güvenoyu

Parlamenter sistem, dinamiklerine uygun olarak iki başlı bir özellik ihtiva eder: Cumhurbaşkanı ve Başbakan idaresindeki Bakanlar Kurulu. Bu iki başlılık içerisinde bir hükümetin kurulması için -1982 Anayasasının 109 ve 110. Maddeleri kapsamında- izlenecek usul şöyledir: [2]

• Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulunun (Hükümet) kurulması için bir milletvekiline (teamüllere göre en çok oyu alan siyasi parti genel başkanına) görev verir.
• Görevi alan kişi, Başbakan sıfatı ile Bakanlar Kurulu listesini oluşturur ve Cumhurbaşkanı tarafından atanır.
• Bakanlar Kurulunun programı, kuruluşundan en geç bir hafta içinde Başbakan veya bir bakan tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisinde okunur ve güvenoyuna başvurulur.
• Güvenoyu için görüşmeler, programın okunmasından iki tam gün geçtikten sonra başlar ve görüşmelerin bitiminden bir tam gün geçtikten sonra oylama yapılır.
• Toplantıya katılanların salt çoğunluğunun ‘güvenoyu’ vermesi halinde, hükümet güvenoyu almış sayılır ve dönemi başlar. Güvenoyunun alınamaması halinde hükümet düşer.

          2. Parlamenter Sistemde Hükümetlerin Görevi Sırasında Güvenoyu

Anayasanın 111. Maddesi kapsamında özetle şöyle belirtilmektedir.

• Çeşitli nedenlerden ötürü Hükümet, Meclis tarafından desteklenmeyecek bir duruma gelirse; Başbakan, Bakanlar Kurulunda görüştükten sonra, Türkiye Büyük Millet Meclisinden güven isteyebilir.
• Güven istemi, Türkiye Büyük Millet Meclisine bildirilmesinden bir tam gün geçmedikçe görüşülemez ve görüşmelerin bitiminden bir tam gün geçmedikçe oya konulamaz.
• Güven istemi, ancak üye tamsayısının salt çoğunluğuyla reddedilebilir. Güvenoyunun alınamaması halinde hükümet düşer.

Dikkat edilecek olursa; hükümetin kurulması için gerekli güven oylamasında, bakanlar kurulu listesinin kabulü için katılımcı sayısının salt çoğunluğu yeterli iken; reddi için TBMM üye tam sayısının salt çoğunluğu aranmaktadır. Amacı, hükümetlerin kurulabilmesini kolaylaştırmak; düşürülmesi zorlaştırmaktır.

Klasik güvensizlik oyunda hükümetlerin düşmesinin etkisi, ülkenin yeniden genel seçimlere gidecek olmasıdır.

• Türk Siyasi Tarihinde KGO’nun Yeri

Klasik güvensizlik oy kavramı içerisinde güvenoyunun verilmediği durumlarda gerek hükümetin kurulması aşamasında ve gerekse hükümetin faaliyet dönemi içerisinde, devlet idaresinin hükümetsiz kaldığı bir dönemi ortaya çıkardığı gözlemlenmektedir.

Cumhurbaşkanlığı Başkanlık Sistemine kadar Türk Siyasi tarihinde 65 hükümet kurulmuştur.[3] Söz konusu hükümetler içerisinde, hükümet kurulmadan güvenoyu alamayan üç ve Türk Siyasi tarihi içerisinde toplam 494 gensoru[4] verilmesine karşın, gensoru ile düşürülen hükümet sayısının ise yalnızca bir tane olduğu görünmektedir. Bunlar:[5]

38. Irmak Hükümeti (17/11/1974 – 31/03/1975) 4 ay 14 gün,
39. İkinci Ecevit Hükümeti (21/06/1977 – 21/07/1977): 1 ay,
40. Beşinci Demirel Hükümeti (21/07/77 – 05/01/78): Gensoru ile düşürülmüştür. [6]
41. İkinci Çiller Hükümeti (05/10/1995 – 30/10/1995): 25 gün

Her ne kadar güvenoyu alamayan Hükümetler açısından geçirilen dönem sayısı çok uzun bir dönem görünmüyor olsa da güvenoyu alamayan bir hükümetin, ulusal ve uluslararası siyasi kriz açısından etkisi çok büyük olmaktadır. Ülkeler açısından parlamentoların sürekli ve hükümetlerin istikrarının esas olması gerekmektedir.[7]

Türk Siyasi Tarihi açısından güvenoyu alamayan 38, 40 ve 51. Hükümetlerin birer azınlık hükümeti olduğuna vurgu çekmek gerekmektedir. Azınlık ve koalisyon hükümetlerinin YGO ve KGO açısından değerlendirmesi aşağıda yapılmıştır.

B. Yapıcı Güvensizlik Oyu (YGO)

İkinci Dünya Savaşından sonra Batı Avrupa’da yapılan anayasalarda fesih kurumuna duyulan güvensizlik, özellikle IV. Fransız Anayasası ile Federal Alman Anayasasında somutlaşmıştır.[8] Kurucu/Yapıcı güvensizlik oyu (constructive vote of no confidence) kavram olarak ilk kez Federal Almanya Cumhuriyetinde telaffuz edilmiştir.[9] 1949 tarihli Federal Almanya Anayasası (Basic Law) Madde 67[10]: “Almanya Federal Meclisinin (German Bundestag), mevcut başbakanı/şansölyeyi (Chancellor) düşürebilmesi için öncelikle Meclis üyelerinin çoğunluğu ile yeni bir halef seçip desteklemeleri gerekmektedir. Oylama, önergenin verilmesinden en az kırk sekiz saat sonra yapılır.” demektedir.

YGO’nun klasik güvensizlik oyu ile arasındaki en temel ve önemli fark, YGO’nun düşen hükümetlerin yasama dönemi sonuna kadar yerine bir başka hükümetin geçmesine ve halef hükümet belirleninceye kadar düşen hükümetin idareye devam etmesine olanak sağlamasından kaynaklanmaktadır. YGO ile alınan sonuçlarda, hükümet düşmekte ancak düşen hükümetin yasama dönemince devam edecek alternatif hükümeti devam etmektedir ve böylelikle ülke yürütme gücünden mahrum kalmamış olmaktadır. Başka bir deyişle, YGO, yeni bir hükümete verilen oydur.[11] Bu kapsamda Schoch, YGO’nun (1949 Anayasasının 67. Maddesinin) Parlamentoya bir güç verdiğini ve hükümet istikrarından çok parlamento istikrarını öne çıkardığını belirtmektedir.[12]

• Dünya’da YGO Örnekleri

YGO, 2019 verileri kapsamında Almanya, İspanya (Anayasa Md. 113. 1978), Macaristan, Slovenya(1991), Polonya(1997), Belçika, İsrail, Arnavutluk, Lesoto, Tayland, Papua Yeni Gine, Gürcistan gibi ülkelerde kullanılmaktadır.[13] Ancak bu ülkeler içerisinde YGO için belirlenecek oylama süreleri ve oylamanın reddedilmesi halinde yeniden YGO teklif edilmesi farklılık göstermektedir. Hazan’ın (2014) hazırlamış olduğu rapora dikkat edilecek olursa:

Görüleceği üzere, Meclisin teklif yeter sayısı, oylama günü ve reddi halleri ülkeden ülkeye değişkenlik göstermektedir. Tabloda görüleceğe üzere ülkelerin YGO için belirlediği kurallar, Almanya’dan başlamak üzere; esnek düzenlemelerden sınırlayıcı kurallara doğru sıralandığı görülmektedir.[14]

• Dünya Örneklerinde YGO – KGO Karşılaştırması

Hazan (2014, S.9) yapmış olduğu çalışmada, YGO ve KGO uygulanan ülkelerdeki toplam gensoru, yıllık oranlarını, kabul sayısı ile başarı oranlarını belirterek karşılaştırmıştır.

KGO uygulanan ülkelerde gensoru tekliflerinin fazla olduğu gözlemlenmektedir. Bu istatistikler Türkiye açısından değerlendirildiğinde, gensoruların reddedildiği veya geri çekildiği gözlemlenmiştir. Söz konusu gensorular, tek parti ve koalisyon açısından kıyaslandığında teklif sayısı ve kabul edilme açısından çok farklılık olmadığı anlaşılmıştır.

Hazan’ın, Tablo dörtteki YGO istatistikleri incelendiğinde, YGO’nun hükümet değişikliklerine daha çok yol açtığını tespit edilmiştir ve bu çıkarımı, YGO’nun KGO’ya göre daha dinamik ve amacına uygun bir şekilde kullanılabileceğine işaret etmiştir.[17] Ancak Türk siyasi tarihinde olduğu gibi Avrupa siyasetinde de güvenoylaması ile düşürülen hükümet sayısının çok olmadığı açıktır.

KGO ve YGO açısından; düşürülen hükümet sayısı, istatiksel olarak az olsa da düşen hükümetlerin özellikle azınlık ve koalisyon olduğu gerçeği karşısında, yasamanın hükümetler karşısında YGO’yu bir tehdit; daha doğrusu baskı unsuru olarak kullanabilecekleri çıkarımı yapılabilir. Helmut SCHIMT örneği, buna bir emsal teşkil edebilir.

• Helmut SCHIMT Hükümeti – Almanya

Federal Alman Parlamentosunun dokuzuncu yasama dönemi 4 Kasım 1980’de başlamış ve sosyal demokrat (SPD) başbakan Helmut Schmidt’in başkanlığında Sosyal Demokrat-Liberal (FDP) bir koalisyon hükümeti kurulmuştur. Koalisyonun uyumu 1982 bütçesinin görüşülmesi sırasında bozulmaya başlamıştır. Ancak 1983 bütçe görüşmelerinde koalisyon içindeki kriz derinleşmiş, SPD ve FDP bir yol ayrımına gelmiştir. Başbakan Schmidt’in, 68. Madde[18] üzerinden güvenoylamasını başarısızlıkla sonuçlandırıp erken seçimlere gidilmesi önerisi, koalisyon ortağı tarafından reddedilmiştir. FDP amacının, 67. maddede öngörülen yapıcı güvensizlik oyuyla Hristiyan Demokrat Partisinin (CDU) Başkanı Helmut Kohl’ü yeni başbakan olarak seçmek olduğunu ilan etmiştir. 1 Ekim 1985 tarihinde FDP ve CDU’nun 67. Maddeye dayanarak yapılan güvenoylamasında, Schmidt başbakanlıktan düşürülerek Kohl, başbakan olarak seçilmiştir. Ancak yeni hükümetin başkanı Helmut Kohl, kalan yasama süresini tamamlamayı düşünmeden, Başbakan Schmidt’in reddedilen önerisini, yani 68. maddedeki “planlı” güvensizlik oyuyla erken seçime gidilmesini tekrar gündeme getirmiştir. 13 Aralık 1982 tarihli önergesinde herhangi bir gerekçe göstermeksizin 68. madde uyarınca güvenoyu isteminde bulunmuştur. 17 Aralık 1982’de, yani Kohl Hükümetinin göreve başlamasından tam iki ay sonra güvenoylaması yapılıp başarısızlıkla sonuçlanması sağlanarak erken seçimin yolu açılmıştır.[19]

Söz konusu örnekte, YGO ile halef başbakan olan Helmut Kohl, düşürülen hükümetin reddedilen erken seçim talebini kısa bir süre içerisinde uygulayabilmiştir. Yorum yapmadan, buradan çıkarılabilecek tespit şu olabilir; Kohl, ilk etapta Başbakan Schmidt tarafından erken seçim kararına destek verebileceği bir konumdayken, diğer koalisyon ortağının desteğini de alarak YGO ile başbakan seçilmiş ve böylece sahip olduğu güçle erken seçime gidebilmiştir.

Yukarıda belirtilen tabloların açıklamalarında KGO ve YGO uygulamalarının çok az olduğu görülmektedir. KGO açısından Türk Siyasi Tarihinde yapılan 494 adet gensorunun bir siyasi başarısızlık mı olduğu yoksa gensoruların kullanılış biçimlerinin farklı siyasi amaçlara mı hizmet ettiği sorusu açıklamaya değer bir argümandır. Her ne kadar gensoru önergelerinin etkililiğinin belirlenmesinde temel kriter, bir bakan veya bakanlar kurulunun görevinden düşürülmesi olsa ve gensoru usulünün teorik açıdan etkisizleştirildiği varsayılsa bile, sorunun kamuoyunda tartışılmaya başlanması ve hükümetin itibar kaybetmesine neden olabilmesi[20] açısından önemli ve etkili bir yol olduğunu kabul etmek gerekir.

Gensoru, özellikle parlamentodaki siyasal dağılımın hassas olduğu durumlarda oldukça etkili bir denetim mekanizmasıdır. Koalisyon hükümeti, bıçak sırtı çoğunluğa dayanan hükümet ve azınlık hükümetinin görev yaptığı parlamenter sistemlerde gensoru müessesesinden sonuç almak daha muhtemeldir. Buna karşılık aynı müessese, tek partinin güçlü bir çoğunluğa sahip olduğu parlamento yapılarında ise oldukça etkisiz, hatta işlemesi imkânsız bir araçtır.[21] Bu kapsamda gensoruların genel politikada, hükümetlerin düşürülmesinden ziyade, hükümeti eleştirmek, seçmen dikkatini çekmek için kullanıldığı sonucu makul kabul edilmelidir.

Gensoru, disiplinli partilerden kurulu parlamenter sistemlerin, tek partili hükümetlerini istikrar açısından tehdit edememektedir. Ancak yasamada sınırlı bir çoğunluğa sahip olan tüm hükümetler, güvensizlik oylamasına kadar gidecek gensoru görüşmeleri yönündeki istemlerle karşılaşabilmektedirler.[22] Helmut SCHIMT örneğinde olduğu gibi.

YGO’nun Olumsuz Etkisi

YGO’nun bazı olumsuz etkileri olabilir. Örneğin, işlevsiz, yetersiz bir hükümet, görevden alınması için yeterli oy olmasına rağmen, meclisin çoğunluğu tarafından yeni bir başbakan üzerinde bilerek anlaşılmaması durumunda işlevsiz hükümet görevine devam edebilir. Bu, yönetimi karmaşıklaştırabilir ve teorik açıdan hükümetin faaliyet planlarının engellenmesi anlamına gelebilir. Böylece ülkenin siyasi ve ekonomik kalkınması üzerinde olumsuz bir etki yaratılabilir. Bu durumda, azınlık hükümetleri iktidarda tutulabilir. Parlamenter bir mecliste, çoğunluk desteğinin kaybedilmesi halinde hükümet yetkisinin sona ermesi gerekirken azınlık hükümetinin örnekte verildiği gibi yönetilmesi, parlamenter hükümet sisteminin ana ilkelerinden birinin bozulmasına yol açabilir. (Vastagh, 2009: 2).^[23]

Sonuç

KGO ve YGO etkilerinin özellikle azınlık ve koalisyon hükümetlerinde etkili olduğu görülmektedir ve bu tür hükümetlerin de küçük bir kısmında olduğu sabittir. KGO’nun uygulanabildiği alanlarda seçimlere giderek temsiliyeti arttırdığı, yürütmeyi güçlendirmeyi hedeflediği görülse dahi, yukarıdaki belirtilen olumsuz etki ve Helmut SCHIMT örneği akıllarda kalması kaydı ile YGO’nun devlet işleyişini ön plana çıkartarak parlamenter sistemin, yasamanın devamını sağlaması açısından ve sonuç odaklı olması sebebi ile daha işlevsel olduğunu belirtmek gerekir.

KAYNAKÇA

1. Hazan, Reuven, The Evolution Of The Constructive Vote Of No-Confidence And Its Political Consequences, Web.

https://ecpr.eu/Filestore/PaperProposal/0c76ff3e-100d-44d0-b3cf-2cfbb7a81199.pdf

2. C. Anayasası

https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.2709-19821018.pdf

3. TBMM Kütüphanesi

https://www.tbmm.gov.tr/kutuphane/e_kaynaklar_kutuphane_hukumetler.html

4. Gensoru önergeleri amacı dışında kullanılıyor. – Erişim:18/12/2020

https://www.aa.com.tr/tr/politika/gensoru-onergeleri-amaci-disinda-kullaniliyor/781992

5. C. Başbakanlık Devlet Arşivleri Genel Müdürlüğü Yayın No:17

https://www.devletarsivleri.gov.tr/varliklar/dosyalar/eskisiteden/yayinlar/genel-mudurluk-yayinlar/dunden_bugune_basbakanlik.pdf

6. Erdoğan TEZİÇ, Anayasa Hukuku, İstanbul 2004.

7. Almanya Fedaral Meclisi Resmi Web Sitesi – Erişim:18/12/2020

https://www.bundestag.de/en/parliament/history/parliamentarism/frg_parliamentarism

8. Federal Almanya Cumhuriyeti Anayasası – Erişim:18/12/2020

https://www.gesetze-im-internet.de/englisch_gg/englisch_gg.html#p0310

9. Ece GÖZTEPE, Federal Alman Anayasasında Güvensizlik Oyu Sonucu Yasama Meclisinin Feshi Kurumu

http://repository.bilkent.edu.tr/bitstream/handle/11693/51180/Federal_Alman_Anayasas

%C4%B1%E2%80%99nda_g%C3%BCvensizlik_oyu_sonucu_yasama_meclisinin_feshi_kurumu.pdf?sequence=1&isAllowed=y

10. Tunçer KARAMUSTAFAOĞLU, Yasama Meclislerini Fesih Hakkı, 1982

• BİLİR, Faruk, Türk Anayasa Hukukunda gensorunun Düzenlenişi ve Etkinliği,

https://dergipark.org.tr/en/download/article-file/1120970

12. Paus, Martin, The Constructive Vote Of No Confidence In Comparative Perspective – Lessons To Be Learned?

https://mongolia.hss.de/fileadmin/user_upload/Projects_HSS/Mongolia/Dokumente/2019/ArticleCVNCPaus0812.pdf

13. JUST, Petr, Constructive Motion of No Confidence as a Tool for Parliamentary Control of Government: the Czech Republic in a European Comparison, 2015, Web:22/12/2020

https://www.researchgate.net/publication/315740648_Constructive_Motion_of_No_Confidence_as_a_Tool

_for_Parliamentary_Control_of_Government_the_Czech_Republic_in_a_European_Comparison

[1] HAZAN, Reuven, The Evolution Of The Constructive Vote Of No-Confidence And Its Political Consequences, 2014, Web. S. 2.

[2] https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.2709-19821018.pdf

[3] Halkın Cumhurbaşkanını seçtiği döneme kadar ise 61 Hükümet kurulmuştur.

https://www.tbmm.gov.tr/kutuphane/e_kaynaklar_kutuphane_hukumetler.html

[4] https://www.aa.com.tr/tr/politika/gensoru-onergeleri-amaci-disinda-kullaniliyor/781992

[5] T.C. Başbakanlık Devlet Arşivleri Genel Müdürlüğü Yayın No:17

[6] 41. Hükümettin düşürülme hadisesi, Devlet Arşivlerinde şöyle geçmektedir: “Hükûmeti kurma görevi Cumhurbaşkanı Fahri Korutürk tarafından Isparta Milletvekili Süleyman Demirel’e verildi. Demirel, Adalet Partisi, Milli Selamet Partisi, Milliyetçi Hareket Partisi’nden (2. Milliyetçi Cephe Hükûmeti) oluşan bir koalisyon hükûmetini kurdu. Cumhuriyet Halk Partisi Grubu adına Grup Başkanvekilleri Altan Öymen ve Hayrettin Uysal 29.12.1977 tarihinde içte ve dışta güvenliği sağlayamadığı, cephecilik anlayışıyla ulusal birliğimizi zedelediği, halk çoğunluğunu yoksulluğa sürüklediği ve Türkiye Cumhuriyeti Devletini anayasanın belirlediği kurallardan ve çerçeveden uzaklaştırmaya çalıştığı iddiasıyla Başbakan Süleyman Demirel başkanlığındaki hükûmet hakkında Anayasanın 89., Millet Meclisi İçtüzüğünün 107. maddeleri uyarınca bir gensoru açılması için önerge vermişler; TBMM’nin 31.12.1977 günlü oturumunda yapılan oylama sonucunda hükûmet güvenoyu alamayınca düşürülmüştür”. T.C. Başbakanlık Devlet Arşivleri Genel Müdürlüğü Yayın No:17, S. 288

[7] GÖZTEPE, Ece, Federal Alman Anayasasında Güvensizlik Oyu Sonucu Yasama Meclisinin Feshi Kurumu, S. 337 Söz konusu görüş Alman Anayasası Md. 68 için söylenmiş olsa da hükümetlerin düşmesini engelleyici bir rolü olan Md. 67 açısından da kabul edilebilir olduğu görüşündeyim.

[8] KARAMUSTAFAOĞLU, Tunçer, “Yasama Meclislerini Fesih Hakkı”, 1982, S. 90

[9] https://www.bundestag.de/en/parliament/history/parliamentarism/frg_parliamentarism

[10] https://www.gesetze-im-internet.de/englisch_gg/englisch_gg.html#p0310

[11] Hazan, Reuven, S.3

[12] GÖZTEPE, Ece, S.358

[13] Paus, Martin, The Constructive Vote Of No Confidence In Comparative Perspective – Lessons To Be Learned? Web. S.12

[14] Hazan, Reuven, S.7

[15] https://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/gensoru_onergeleri.sorgu_son_donem

[16] https://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/gensoru_onergeleri.sorgu_donem?d=21

[17] Hazan, S.10

[18] 68.Madde: Federal Başbakanın kendisine güvenoyu verilmesi hakkındaki önergesi Federal Meclis üyelerinin çoğunluğunun oylarıyla kabul edilmemişse, Federal Cumhurbaşkanı, Federal Başbakanın önerisi üzerine, 21 gün içinde Federal Meclisi feshedebilir. Federal Meclisin, üyelerinin çoğunluğuyla yeni bir Federal Başbakanı seçtiği durumda, fesih hakkı düşer.

[19] GÖZTEPE, Ece, S.344

[20] Özer, M. Akif, “TBMM’ce Uygulanan Parlamento Denetimi: Eleştirel Bir İnceleme”, Amme İdaresi Dergisi, S. 33, 2000, s . 49 – BİLİR, Faruk, Türk Anayasa Hukukunda gensorunun Düzenlenişi ve Etkinliği Adlı Çalışmasından

[21] NEZİROĞLU, İrfan, Türk Parlamento Hukukunun Temel Kavramları, 2008, S. 173.

[22] BİLİR, Faruk, Türk Anayasa Hukukunda gensorunun Düzenlenişi ve Etkinliği,

[23] JUST, Petr, Constructive Motion of No Confidence as a Tool for Parliamentary Control of Government: the Czech Republic in a European Comparison, 2015, Web